O planejamento urbano e os planos diretores no Brasil

O planejamento urbano e os planos diretores no Brasil
COTIDIANO

O Urbanismo é a ciência e a arte de ordenar o espaço urbano, é uma disciplina voltada para o estudo e prática da transformação e construção da cidade.

Das disciplinas práticas e teóricas do Planejamento Urbano no Brasil, a mais antiga dentre elas é o Zoneamento, posteriormente surgiram os Planos de Embelezamento e Melhoramentos, o Plano de Avenidas e os Planos Diretores.

O Zoneamento, de tradição inglesa, foi uma das primeiras ferramentas utilizadas no planejamento urbano das cidades brasileiras do Rio de Janeiro e São Paulo, a partir de meados do Séc. XIX, mas de forma rudimentar. Segue ainda hoje amplamente utilizado, sob diversas formas, como um dos conceitos e técnicas mais usuais da elaboração dos planos diretores municipais. O zoneamento é a divisão do território urbanizado, ou a ser urbanizado, para aplicação de parâmetros de uso e ocupação específicos.

Utilizou-se a designação de Plano Diretor (de origem francesa) no Plano Agache, feito em 1930 para a cidade do Rio de Janeiro e, desde então, Planos Diretores foram desenvolvidos em várias cidades brasileiras. Foram feitas algumas alterações ao longo das décadas suscitando adequações ao nome, como Plano de Avenidas, Plano Urbanístico Básico, Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, etc.

A partir da instituição da Política Urbana na Constituição Federal de 1988, estabeleceu o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Os municípios, então, passaram a ter a competência sobre a ordenação, o uso e a ocupação do solo, que são vistos como ferramentas de regulação, baseado principalmente em modelos ideais de distribuição de densidades e compatibilidade.

Atualmente, já é sabido que para a cidade ter planejamento urbano, é imprescindível que se tenha um Plano Diretor, uma vez que este é o principal instrumento de ordenação e expansão urbana. A ausência de gestão, ordenamento e planejamento traz à cidade problemas graves como falta de equipamentos e serviços públicos, de infraestrutura adequada, etc., e suas consequências são desastrosas e acarretam uma série de questões difíceis de resolver.

Portanto, para que as cidades sejam saudáveis, funcionais, ordenadas, com infraestrutura, é importante a elaboração e efetivação de um Plano Diretor eficaz.

Não é comum de se ver o planejamento urbano e o investimento em obras públicas indo na mesma direção, pois, por conflitos de interesses, na maior parte as intervenções não têm relação com o planejamento que, por sua vez, não são capazes de efetivar investimentos na cidade. Nesse sentido, o planejamento urbano sem ação é tão ineficaz quanto às ações sem planejamento (CAPACIDADES, 2014).

O que se tem hoje é a falta ou o descompasso de investimentos com os Planos Diretores, levando as cidades a problemas estruturais como enchentes, ocupação irregular, congestionamentos, transportes públicos ineficientes, falta de saneamento básico e moradias adequadas.


HISTÓRICO

A história do Planejamento Brasileiro possui 5 correntes principais:

  • Urbanismo Sanitarista – presente no início do século XX, para higienização das cidades;
  • Planejamento de Novas Cidades – teve o seu desenvolvimento em projetos de novas cidades;
  • Zoneamento – instrumento de planejamento mais antigo no país;
  • Planos de Infraestrutura Urbana – possuíam projetos de infraestrutura;
  • Planejamento Urbano Scrictu Sensu – atual corrente de planejamento urbano.
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Tais correntes ocorreram por períodos que podem ser classificados em:

  • Planejamento Urbano do período do século XIX a 1930;
  • Planejamento Urbano de 1930 a 1990;
  • Planejamento Urbano do período de 1990 aos dias atuais.
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PLANEJAMENTO URBANO DO PERÍODO DO SÉC XIX A 1930

No século XIX, no Rio de Janeiro, o Planejamento Urbano se iniciou com o Zoneamento, objetivando a promoção e organização do espaço.

Em 1834 foi elaborado o primeiro Código de Posturas do município do Rio de Janeiro, descrevendo duas zonas: a cidade e os campos. Já em 1914, o zoneamento passa a utilizar três tipos de zonas: a urbana, a suburbana e a rural e em 1925 é acrescida a quarta: a zona central.

O Planejamento de Novas Cidades surgiu, ainda no século XIX, com o Plano de Aarão Reis para Belo Horizonte. Baseado no urbanismo monumental e barroco de Washington e Paris, este projeto não emprega nenhuma ferramenta de planejamento.

Depois da consolidação de Belo Horizonte, por volta de 1904, os Planos de Melhoramento foram sendo aplicados no Rio de Janeiro, expandindo e criando novas vias para o crescimento da cidade.

Os planos de embelezamento, melhoramento e extensão das cidades incluiu medidas sanitaristas, dando origem ao plano geral de Porto Alegre, em 1914.

Ainda nessa época, o Urbanismo Sanitarista, de Saturnino de Brito, desenvolveu um programa de saneamento, separando por canais as águas de rios e córregos, das águas de esgoto da cidade de Santos, a fim de evitar que uma série de doenças contaminasse a população.

Já em 1930, o Plano Agache, elaborado pelo urbanista francês Donat-Alfred Agache, no Rio de Janeiro, citou pela primeira vez o termo Plano Diretor, cujo principal objetivo era o melhoramento das vias, o embelezamento e higienização das cidades.


PLANEJAMENTO NO PERÍODO DE 1930 A 1988

Nos anos 30, são utilizados os Planos de Infraestrutura, visando projetos de vias e avenidas, por conta do trânsito que continua a ser estimulado nos planos subsequentes ao Plano Agache, como o Plano de Avenidas em SP, por exemplo.

O Planejamento Urbano Brasileiro é marcado por decretos-leis que definem as obrigações e os planos de urbanização. Alguns planos são do período da década de 40, como os desenvolvidos para Curitiba, de Vitória, de Porto Alegre e Salvador. Até então, “embelezamento urbano” era a expressão de ordem.

Nos anos 40, órgãos de planejamento foram implementados, se intensificaram na década de 50 e se multiplicaram depois da criação do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU). O SERFHAU foi importante para a conquista de liberação de recursos e a instalação de setores técnicos na prefeitura para elaboração de planos. Porém nessa época os planos eram elaborados sem a participação da sociedade, o que resultava em projetos irreais e ineficazes.

Na cidade de São Paulo, nos anos 50, um padre francês chamado Louis-Joseph Lebret desenvolveu uma pesquisa conhecida como Pesquisa de Estrutura Urbana da Aglomeração Paulistana, objetivando maior conhecimento da cidade. A Sociedade para Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicada a Complexos Sociais (SAGMACS) utilizou a metodologia de tal Pesquisa para aplicar em análises sobre as cidades de Belo Horizonte e Rio de Janeiro, sendo importantes para o planejamento urbano.

O Brasil teve, nas décadas de 1960 e 1970, um aumento significativo de Planos Diretores sendo elaborados em grandes e médias cidades, financiados pelo SERFHAU. Nesse período, foi muito utilizada a expressão Planejamento Local Integrado que buscava o desenvolvimento integrado de regiões metropolitanas.

Surgem então estudos importantes como os diagnósticos multidisciplinares e a introdução dos estudos econômicos nos planos urbanos integrados no Brasil (CAPACIDADES, 2014).

O ano de 1965 foi o princípio de um período de edição e elaboração de Planos, como o Plano Doxíadis do RJ e o Plano Urbanístico Básico de São Paulo. Nessa época Brasília ganha seu projeto, com ideias do urbanismo modernista, e fica conhecida como a cidade planejada.

O primeiro Plano Diretor de São Paulo foi elaborado em 1971, chamado de Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, porém, por conta de sua simplicidade e a pouca aplicabilidade foi posteriormente considerado sem utilidade.

Apesar da grande quantidade, os Planos Diretores das décadas de 60 e 70 não tiveram sucesso na operacionalidade e eficácia para o planejamento urbano, não obtendo a promoção do ordenamento do espaço urbano. Nos Planos, o zoneamento e o parcelamento tiveram maior eficiência como ferramenta para ordenar e controlar as cidades.

Os movimentos populares e o fim do regime militar no Brasil foram fatos importantes para resultar a Constituição Federal de 1988, que tinha os Artigos 182 e 183, regulamentando a política urbana.


PLANEJAMENTO URBANO PÓS-1988

A partir de 1990, os Planos Diretores foram elaborados com embasamento na Constituição de 1988, iniciando uma nova fase na história do Urbanismo.

Ao longo dos anos muito foi discutido e conquistado, até que em 2001, a política urbana ganhou mais apoio com o Estatuto da Cidade, que foi regulamentado pela Lei nº 10.257. Tal Estatuto buscou estabelecer normas de ordem pública e de interesse social, a fim de regular o uso da propriedade urbana, visando o bem coletivo, a segurança e o bem estar da população, bem como o equilíbrio ambiental, dotando o poder público de subsídios legais para atuar em ações de governos locais (BRASIL, 2001).

O “pós” Estatuto da Cidade, trouxe uma nova dimensão para o desenvolvimento do planejamento urbano e os Planos Diretores passaram a ter a implantação de aspectos socioeconômicos, além dos tradicionais aspectos físico-territoriais.

Outra conquista foi a instituição do Ministério das Cidades, no ano de 2003, a princípio estruturado em três eixos de política: moradia, transporte e saneamento.

Atualmente o Ministério das Cidades possui quatro secretarias:

  • Habitação;
  • Saneamento Ambiental;
  • Transporte e Mobilidade Urbana;
  • Programas Urbanos.

Após 2003, novos regulamentos de política urbana foram sendo criados, atuando diretamente no planejamento urbano. Alguns exemplos são:

  • Lei Federal 11.124/2005 – “Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS” (BRASIL, 2005);
  • Lei Federal 11.445/2007 – “Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico”, etc. (BRASIL, 2007);
  • Lei Federal 11.977/2009 – “Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas”, etc. (BRASIL 2009).
  • Plano Nacional de Habitação – PlanHab;
  • Lei Federal 12.587/2012 – “Institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana”, etc. (BRASIL, 2012).

O Planejamento Urbano no Brasil evoluiu ao longo dos anos, tanto em termos práticos como teóricos, nas mais variadas atividades, desde a aprovação do Estatuto da Cidade; na criação do Ministério das Cidades; na quantidade de Planos Diretores elaborados e/ou revisados apoiados no Estatuto da Cidade; na regulamentação de diretrizes de habitação, saneamento e mobilidade urbana; esforços no planejamento urbano local; bem como na conquista de recursos para investimentos no setor do desenvolvimento urbano.


PROBLEMAS E DESAFIOS

Problemas e desafios são conhecidos persistentes na esfera do planejamento urbano do país, que podem ser estruturados em cinco eixos (CAPACIDADES, 2014):

  • Mobilidade;
  • Saneamento básico;
  • Habitação;
  • “Nó fundiário”;
  • Expansão urbana.

A mobilidade é uma questão problemática no Brasil, uma vez que enfrentamos atualmente uma crise do transporte, cujo modelo se dá pela forte atuação “rodoviarista”, privilegiando o transporte terrestre sobre pneus.

O saneamento básico, apesar de ser considerado um quesito básico de infraestrutura, ainda não alcançou toda a população, tanto urbana central, como urbana periférica.

Habitação é um eixo relacionado aos problemas derivados do boom imobiliário e do padrão de implantação de programas como Minha Casa Minha Vida (MCMV) e Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

O chamado “nó fundiário” (CAPACIDADES, 2014) está relacionado ao difícil acesso às oportunidades de emprego, renda e infraestrutura devido aos fatores de grande concentração de propriedades e a legislação presente nos Planos Diretores, Leis de Uso e Ocupação do Solo, Leis de Parcelamento e Códigos de Obras e Edificações;

Já a expansão urbana tem, hoje, um padrão característico, decorrente do espraiamento do tecido urbano, de forma inviável tanto espacial, como ambientalmente. Visando a extensão e implantação de infraestrutura adequada, é um modelo caro. A expansão urbana traz consigo consequências que podem ser analisados, como: o aumento da violência; a crescente implantação de condomínios fechados, acarretando além da segregação urbana, a exclusão social; centros urbanos deteriorados, necessitando de revitalizações ou reabilitações, que geralmente se transformam em espaços gentrificados; o aumento da pobreza urbana, devido às periferias distantes, ilegais e precárias; e a presença de vazios urbanos com infraestrutura, ora desocupado, ora subutilizado.

Com o objetivo de enfrentar esse cenário, utiliza-se uma ferramenta, por meio dos Planos Diretores, que visa delimitar áreas para Habitação de Interesse Social (HIS) e Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), porém nem sempre se faz eficiente, pois se trata de espaços já ocupados a serem adequados, não surtindo efeitos significativos.

O desenvolvimento urbano sustentável é um grande desafio que pode ser visto parte integrante do planejamento urbano, colocando em pauta a Constituição Federal num sentido municipalista e necessidade de equipe técnica para aplicação de instrumentos urbanísticos e jurídicos a fim de organizar a ocupação espacial.

Na gestão democrática, houve um avanço lento, porém significativo, quanto a métodos, técnicas e processos de planejamento, propiciando a participação da sociedade e seus representantes para a discussão, elaboração, execução e acompanhamento de todo o processo do planejamento urbano.

Com a aplicação de uma gestão democrática participativa nos processos da política urbana, cria-se uma nova perspectiva, nova cultura e consciência urbanística para novas práticas de planejamento urbano.

Superar os desafios do planejamento urbano é uma tarefa que carece de ações como a plena aplicação da Lei da Assistência Técnica, regulamentada em 2008 por meio da Lei 11.888, que garante às famílias de baixa renda e moradores rurais o direito à assistência técnica pública para a construção de habitação de interesse social para sua própria moradia.

O desafio encontrado na promoção do planejamento urbano integrado, ou seja, de âmbitos nacional, territorial, regional e local, envolve ainda a integração de políticas e programas nas esferas municipal, regional, estadual e federal.

Portanto, estabelecer a ordem cronológica do planejamento urbano brasileiro permite o entendimento da sua evolução conceitual e prática, das conquistas e suportes legislativos e os problemas e desafios enfrentados, tendo em vista o desenvolvimento das cidades.

O planejamento urbano é um processo que envolve também a gestão urbana, que conta com o apoio dos Planos Diretores, que se tornaram importantes instrumentos da nova política urbana.

Porém, ainda fica clara a necessidade de renovar as práticas de planejamento na visando um desenvolvimento urbano sustentável e socialmente inclusivo, oferecendo habitação adequada, a mobilidade e transporte eficientes, resultando em cidades mais justas.

 


REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal. Estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Brasília, DF, 10 jul 2001. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/463822.pdf>. Acesso em: 30 mar 2015.

BRASIL. Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005. Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS. Brasília, DF, 16 jun 2005. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2005/lei-11124-16-junho-2005-537348-normaatualizada-pl.pdf>. Acesso em: 30 mar 2015.

BRASIL. Lei nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Brasília, DF, 05 jan 2007. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2007/lei-11445-5-janeiro-2007-549031-normaatualizada-pl.pdf>. Acesso em: 30 mar 2015.

BRASIL. Lei nº 11.977, de 07 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas. Brasília, DF, 07 jul 2009. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/826725.pdf>. Acesso em: 30 mar 2015.

BRASIL. Lei nº 12.587, de 03 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Brasília, DF, 03 jan 2012. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2012/lei-12587-3-janeiro-2012-612248-normaatualizada-pl.pdf>. Acesso em: 30 mar 2015.

CAPACIDADES. Curso a distância de autoinstrução - Instrumentos do Estatuto da Cidade. Parte 1 – Planejamento urbano e plano diretor; Módulo I: Introdução ao planejamento urbano. Ministério das Cidades. 2014.

Caroline Martins Rennó Ramos
Graduada em Arquitetura e Urbanismo; Especialista em Gestão Ambiental e Desenvolvimento Sustentável.
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