Aprendizagem Organizacional - Idéias, interesses e mudanças institucionais

 


 

 
Este artigo é uma discussão das relações entre instituições, interesses e idéias, tendo como referência empírica as experiências de concertação social na Europa e as reformas da previdência social na América Latina dos anos de 1990. Reconhecendo que o debate atual sobre essas reformas tem incorporado a importância da dimensão cognitiva dos processos políticos na tentativa de construir abordagens mais complexas e adequadas sobre os fenômenos em pauta, diferentemente das análises anteriores com essa preocupação, argumentamos que a ênfase dada ao papel das idéias até agora ainda não parece ser suficiente para explicar a natureza e a difusão dos processos de reformas econômicas e sociais, sua legitimidade ou sustentação política. É preciso que o processo de adoção das idéias produza resultados avaliados positivamente, oferecendo respostas, mesmo que não consensuais, para questões consideradas centrais na agenda pública. Além disso, há um complexo processo de aprendizado e de mimicking no âmbito das políticas sociais que permite elucidar alguns dos seus intrincados desdobramentos, fazendo com que estes elementos não possam ser desconsiderados, inclusive porque talvez permitam adicionar novas dimensões às abordagens das reformas econômicas e sociais inspiradas nas instituições ou na competição política.





Introdução

Este trabalho é uma discussão da relação entre instituições, interesses e idéias, tendo como referência empírica as experiências de concertação social na Europa desde os anos de 1990.

Assim, à luz da literatura internacional recente, argumentamos que, diferentemente das primeiras análises sobre as relações das idéias com a dinâmica dos interesses e das instituições, o debate atual tem incorporado uma maior complexidade no entendimento dessa interação, interpelando algumas visões correntes da ciência política. Enfatizando as relações entre mudança econômica, instituições, paradigmas e aprendizado social, as novas contribuições ressaltam a importância da dimensão cognitiva dos processos políticos na tentativa de construir abordagens mais ricas e adequadas sobre os fenômenos em pauta.

Nesse sentido, embora inovadora, a ênfase dada até agora ao papel das idéias ainda não parece ser suficiente para explicar a difusão e a natureza dos processos de reformas econômicas e sociais, sua legitimidade ou sustentação no plano político. É preciso que o processo de adoção das idéias produza resultados avaliados positivamente, oferecendo respostas, mesmo que não consensuais, para questões consideradas centrais na agenda pública. Ademais, há um complexo processo de aprendizado e de mimicking1 no âmbito das políticas e das reformas econômicas e sociais que permite elucidar intrincados desdobramentos, não podendo portanto ser desconsiderado, inclusive porque talvez permita adicionar novas dimensões às abordagens das reformas econômicas e sociais inspiradas nas instituições ou na competição política.

Este trabalho está organizado em quatros partes. A esta introdução se segue uma parte dedicada à discussão teórica, na qual sublinhamos as contribuições recentes ao debate sobre o papel das idéias nos processos de reforma econômica e social. Depois, procuramos ilustrar os conceitos teóricos à luz das experiências de concertações sociais de segunda geração na Europa. Na quarta e última parte, rediscutimos os principais aspectos teóricos destacados ao longo do trabalho.

 

Idéias, interesses, instituições e paradigmas

Nas últimas décadas, no campo da ciência política, têm adquirido importância e rápida difusão os enfoques institucionalistas, cuja variedade foi apropriada com rigor pelo trabalho de Hall e Rosemary (1996). Dados os propósitos deste estudo, optamos por abordar o tema resgatando as perspectivas do institucionalismo na sua intersecção com as políticas públicas, privilegiando como eixo as relações entre instituições e idéias no contexto mais amplo das experiências de reformas tanto no âmbito econômico como no social (cf. Immergut, 1996).

Os trabalhos de Heclo (1974) e de Peter Hall (1989, 1993, 1997) representam as contribuições mais consistentes na perspectiva do institucionalismo histórico, e defendem um papel-chave das idéias na determinação dos resultados obtidos pelas instituições. Inspirado no livro clássico de Thomas Kuhn, Peter Hall em essência afirma que "uma política é feita dentro do contexto de um paradigma de políticas públicas". Esse esquema é internalizado pelos políticos, administradores governamentais, analistas políticos, entre outros agentes decisórios relevantes, razão pela qual surge um conjunto legítimo de técnicas políticas, mecanismos e instrumentos que delimitam os objetivos e os alvos da política pública.

Como discute Hall (1989) no seu clássico estudo sobre a difusão das idéias keynesianas, esse movimento analítico está longe de representar um desdobramento comum, como explicação de por que as idéias se difundem mais em alguns países e menos em outros. Hall identifica três perspectivas de análise que procuram determinar as causas da emergência das idéias keynesianas no período pós-1930, quais sejam, aquela centrada na economia, aquela centrada no Estado e aquela centrada em coalizões, cada uma com uma concepção particular sobre a importância de determinadas dimensões explicativas.

Assim, no enfoque centrado na economia, enfatiza-se o papel desempenhado pelo conhecimento especializado (particularmente aquele detido pelos economistas) e os impactos produzidos entre os formuladores de políticas, resultando em mudanças na concepção e na implementação de determinadas políticas públicas. Mais especificamente, o papel das idéias nesse enfoque reside na sua capacidade de persuasão no âmbito de uma determinada rede de compartilhamento de políticas por economistas profissionais e por formuladores de políticas, característica essa associada à própria qualidade das idéias, dados os diagnósticos e as soluções concretas que apresentam para problemas centrais em determinados momentos históricos.

Contudo, parece haver uma excessiva ênfase no papel dos economistas e dos próprios assessores especializados na dinâmica do fazer políticas públicas, pois, como o próprio Hall (1989) demonstrou, a influência dos economistas variou significativamente no tempo e entre os diferentes países. Sem dúvida, o caráter persuasivo das idéias é um aspecto extremamente importante, como têm destacado as correntes da chamada perspectiva cognitiva das políticas públicas, porém as idéias estão situadas num campo relacional no qual há a disputa com outras idéias e, para sua viabilidade, é preciso incorporar outras dimensões explicativas, como veremos mais adiante.

O enfoque centrado no Estado, por sua vez, elaborado a partir do artigo seminal de Weir e Skocpol (1985), o qual está fortemente identificado com a obra de Peter Evans, oferece uma maneira diversa de explicar o papel das idéias no processo de mudança política. Dessa perspectiva, a difusão de novas idéias dependerá da configuração institucional do Estado e da experiência prévia com políticas relacionadas com elas. No âmbito da formulação de políticas, a relativa abertura das instâncias decisórias à influência de consultores externos, economistas, pode acelerar a incorporação de novas idéias e proposições às políticas públicas.

Além disso, a orientação adotada implicitamente na divisão institucional de responsabilidades entre os diferentes ministérios e órgãos governamentais será crucial para a recepção de novas idéias pelas instâncias decisórias fundamentais dentro do governo. Um último elemento destacado pela abordagem centrada no Estado é o papel incentivador ou inibidor na adoção de novas idéias, associado à existência de qualificações da burocracia estatal. Quando essas qualificações estão presentes, aumenta em muito a probabilidade de que novas idéias e propostas sejam incorporadas, e a percepção de fragilidades na capacidade institucional tende a reforçar resistências contra a assimilação de novas idéias.

A principal contribuição desse enfoque é resgatar a relevância e o papel das estruturas institucionais do Estado, a influência da cultura institucional, as características do sistema estatal e da sua efetiva capacidade de implementação de novas idéias e propostas. Esses aspectos são relevantes porque relativizam, inclusive, o uso abusivo da noção de inovação, muitas vezes sinônimo de fazer uma coisa de maneira diferente. Com isso, são oferecidas ferramentas analíticas que permitem explicar uma variação através dos países da recepção das idéias keynesianas, enfatizando as distintas configurações institucionais dos Estados e a importância das experiências prévias das políticas em cada país. Por outro lado, esse enfoque padeceria de uma ênfase excessiva no papel das burocracias públicas e de uma simétrica negligência em relação ao papel desempenhado pelos políticos. Essa superestimação do Estado conduziria, segundo Hall, a uma visão imutável da própria dinâmica das instituições.

Finalmente, o enfoque centrado em coalizões procura explicar o papel das idéias e das próprias políticas no âmbito mais amplo do sistema político. Aqui, as referências são os trabalhos desenvolvidos por Peter Gourevitch (1986), cuja ênfase está na assertiva de que as políticas públicas precisam mobilizar suporte entre coalizões de interesses econômicos mais amplos, dos quais dependem os votos dos políticos e o bem-estar dos eleitores. Portanto, o desafio é a formação de coalizões de interesses políticos, econômicos e sociais capazes de persuadir os formuladores dos benefícios associados a determinadas opções de políticas públicas. Essa perspectiva, aplicada ao caso da difusão das idéias keynesianas como resposta aos desafios trazidos pela grande depressão dos anos de 1930, significa que a explicação da maior ou menor difusão está na habilidade de cada regime político de construir coalizões de sustentação aos novos experimentos de tipo keynesiano dentro das políticas deflacionárias.

A contribuição da abordagem centrada em coalizões é recolocar a importância da análise da dinâmica da política no âmbito das relações do conjunto do sistema político, no qual encontramos as diferentes modalidades de articulação de interesses que refletem as clivagens existentes nas diferentes sociedades. Isso é particularmente importante no caso da política econômica, que afeta de maneira direta interesses materiais dos diferentes grupos e classes sociais.

Todavia, a exemplo dos outros dois enfoques anteriores, o enfoque centrado em coalizões também apresenta suas limitações. Nas palavras de Hall, ficam em aberto as indagações sobre como esses grupos sociais definem especificamente seus interesses. Ou seja, esse enfoque não permitiria especificar o modo concreto como os conteúdos particulares dos diferentes membros das coalizões de apoio são construídos. Esse movimento de especificar a construção própria de interesses depende da incorporação de outras variáveis, como, por exemplo, o legado das políticas existentes e o impacto do desenvolvimento da teoria econômica e mesmo da avaliação da aplicação de certas idéias em outros contextos.

Embora apresentando aspectos problemáticos, os três enfoques oferecem perspectivas de análise bastante estimulantes do porquê da difusão das idéias e de seu impacto no plano das políticas adotadas pelos diferentes governos. Obviamente, cada uma delas privilegia determinadas dimensões e conjuntos de atores, o que oferece uma pluralidade de razões e de fatores para explicar a maior ou menor relevância das idéias keynesianas.

A síntese analítica proposta por Hall (1989) destaca que a influência de novos conjuntos de idéias econômicas tem sido examinada em termos de viabilidade administrativa, política e econômica. O autor destaca quatro fatores como os principais na explicação da difusão e dos impactos das idéias sobre as políticas públicas: a orientação do partido no governo, a estrutura do Estado e as relações entre Estado e sociedade, a natureza do discurso político e o impacto de eventos externos.

A necessidade de adicionar outros fatores àqueles tradicionalmente evocados para explicar a recepção ou não de novas idéias está relacionada, de um lado, com a excessiva abrangência das questões involucradas nas dimensões viabilidade econômica, administrativa e política, e, de outro, à necessidade de especificar um conjunto de fatores mais restritos que reforçam ou obstaculizam a adoção de políticas anticíclicas keynesianas.

O primeiro elemento, a orientação do partido no governo, é bastante reconhecido na ciência política para explicar certos arranjos ou configurações institucionais. Dois exemplos bastante conhecidos são a associação entre a presença do neocorporativismo e a de partidos pro-labour no poder (cf. Cameron, 1984) e a relação entre a presença de governos socialdemocratas no governo e a adoção de políticas keynesianas (cf. Przeworski, 1989). Peter Hall retoma a importância da orientação ideológica do partido no governo para explicar a difusão das idéias keynesianas. No período entre guerras, das cinco experiências keynesianas, apenas duas (Japão e Estados Unidos) não estiveram associadas à voz da classe trabalhadora, e sim ao esforço bélico. Por outro lado, a associação entre keynesianismo e socialdemocracia é muito evidente na experiência do Norte da Europa. Como mostra Pekkarinen (1989), o compromisso com as idéias keynesianas foi maior nos países em que havia hegemonia da socialdemocracia – Suécia e Noruega –, e bem menor onde não havia o mesmo vigor. Esse era o caso da Dinamarca, onde a coalizão política envolvia outros partidos políticos, e da Finlândia, onde a socialdemocracia era fraca. Apesar de ressaltar que não está afirmando a plena identidade entre socialdemocracia e keynesianismo, Hall considera um fator essencial para explicar a maior ou menor receptividade das idéias keynesianas nos diferentes países a existência ou não de robustos partidos socialdemocratas2.

O segundo elemento apresentado é a estrutura do Estado e as relações entre Estado e sociedade. Por mais que os políticos possam ter qualidades de empreendedores, eles operam em determinadas estruturas institucionais estatais. O aspecto relevante é saber quais são as estruturas que recebem fluxos de recomendações, quais são os interesses dos decisores públicos com maior autoridade na formulação de políticas públicas no que diz respeito à dinâmica política e à capacidade técnica para implementar novas idéias em programas e políticas públicas. Três características da estrutura estatal seriam particularmente importantes para explicar a incorporação de novas idéias: 1) a permeabilidade dos funcionários públicos; 2) o grau de concentração do poder sobre as decisões da área de reforma concernida; e 3) o poder específico de um órgão ou agência governamental3.

Da mesma forma, as relações entre Estado e sociedade oferecem uma melhor especificação dos fatores e das condições de adoção de novas idéias e de seu impacto. Segundo Hall, o grande interesse sobre a estrutura do Estado deixou em plano secundário o estudo da dinâmica das relações entre Estado e sociedade. Essas relações correspondem a redes institucionalizadas que organizam os fluxos de informação, os recursos e as pressões entre atores públicos e privados. Aqui estão presentes redes estabilizadas de intermediação de interesses e arranjos institucionais para a provisão de financiamentos públicos. Esse conjunto de relações pode ter impacto positivo ou negativo sobre a capacidade do Estado de implementar certas políticas e, por isso, deve ser incorporado nas análises sobre o tema.

O terceiro elemento sugerido é a estrutura do discurso político. Essa variável aproxima-se do próprio conceito de referencial de políticas (cf. Jobert e Muller, 1987; Jenkins-Smith, 1993) e corresponde à existência de idéias ou de certo cluster delas, que exerce um papel de orientação tanto na definição dos diagnósticos como na delimitação das alternativas plausíveis e desejáveis.

Na formulação apresentada por Hall, trata-se de concepções acerca da natureza da sociedade e da economia, diferentes idéias sobre o papel apropriado do Estado e do governo, ideais comuns e a memória coletiva sobre experiências passadas. Um exemplo da pertinência de examinar as relações entre Estado e sociedade está no escrutínio público ao qual está submetido o conjunto de idéias novas quando essas são apresentadas como elementos inovadores e capazes de oferecer alternativas para problemas reconhecidos pela sociedade e pela opinião pública como graves e crônicos. À luz do caso das idéias keynesianas, lembra Hall, a natureza do discurso político dominante pode trabalhar como um elemento favorável ou desfavorável à introdução de novas idéias e propostas de políticas públicas.

As diferentes experiências nacionais em termos de planejamento e a diversidade dos modelos de Estado de Bem-Estar Social (cf. Esping-Andersen, 1990; Huber e Stephens, 2001) correspondem a distintos significados de experiências e de semântica política, que afetam por caminhos específicos a adoção de novas idéias e políticas. Por isso, um mesmo conjunto de idéias tende a adquirir pela natureza do discurso político nacional diferentes sentidos, que podem impulsionar, retardar ou bloquear sua difusão. Portanto, "como a estrutura do Estado ou a orientação do partido no governo, a natureza do discurso político nacional pode ser decisiva para que um novo conjunto de políticas seja aceito" (Hall, 1989, p. 383).

Como discutiremos mais adiante, a hipótese da existência do mecanismo do processo de aprendizado e mimicking (cf. Hemerijck e Visser, 2001) na difusão de idéias e de desenhos de novas políticas públicas introduz novos elementos ao argumento defendido por Hall. Por exemplo, a forte difusão de metodologias do tipo "melhores práticas" e de benchmark4 por organismos internacionais tem induzido a esse tipo de mecanismo de aprendizado e de imitação, mesmo quando adotada com prudência e seguindo uma orientação seletiva.

O quarto e último fator é o impacto de eventos externos, como a Segunda Guerra Mundial. A natureza desse elemento é bastante diversa dos três primeiros porque se trata de eventos que dificilmente vão se repetir, embora, hoje, os chamados choques externos, como as crises financeiras, pareçam ter uma forte afinidade eletiva com a globalização capitalista. Mesmo assim, esses eventos parecem ser variáveis intervenientes em termos do modelo explicativo em discussão. Uma analogia interessante entre os ditos choques externos e os impactos dos acontecimentos da Segunda Guerra Mundial está em que ambos parecem reforçar certas escolhas políticas. Fica em aberto o problema da relação entre a dinâmica interna e o modo como os eventos externos são traduzidos internamente. O que resta como tema para reflexão é saber se nas condições atuais houve uma modificação na dinâmica entre os eventos externos e seus impactos ou sua recepção interna nos diferentes países.

Em síntese, uma importante conclusão do amplo trabalho comparativo coordenado por Hall é a de demonstrar que o poder efetivo das idéias não pode ser dissociado dos arranjos das instituições e dos diferentes interesses econômicos, políticos e sociais organizados5. No entanto, a observação de que a importância das idéias não pode ser tratada à revelia das configurações de interesses e das instituições é insuficiente. Há necessidade de qualificar em termos teóricos como essas relações se estabelecem e qual é a sua dinâmica, enfrentando um elenco bastante intrigante de questões tanto analíticas como empíricas, o que poderemos explorar com o trabalho de Gofas.

De maneira estilizada, Gofas (2001a) identifica dois modelos básicos utilizados para conceituar as relações entre fatores materiais (interesses e instituições) e idéias. O primeiro enfoque vê as idéias como resultado randômico, fruto das condições de incerteza e complexidade social, afirmando-se dessa forma a antecedência das idéias sobre os interesses. O segundo enfoque propõe uma relação na qual os interesses são anteriores, as idéias são variáveis de mediação, auxiliares nas explicações dos processos políticos cuja principal variável são as instituições.

A nova onda de estudiosos que tem resgatado a perspectiva a partir das idéias teria criado uma espécie de nova ortodoxia, a qual, seguindo o viés racionalista, separaria as idéias dos interesses, tratando-as como variáveis em competição, cujo peso metodológico deve ser escrutinado sistematicamente. Ademais, essa corrente institucionalista teria estabelecido um problemático primado ontológico das instituições. A sugestão teórica alternativa de Gofas é considerar a relação entre idéias e interesses como um processo de constituição simultânea ou mútua. A adoção desse axioma inicial traz como decorrência lógica a negação de um primado ontológico, seja dos interesses, seja das instituições. Segundo o autor, a superação do reducionismo contido na polarização idéias-interesses aponta para um enfoque em que "as idéias fornecem um quadro de trabalho no qual os interesses se definem ou se constituem" (Gofas, 2001a, 2001b).

Nessa linha de argumentação, o papel das estruturas compartilhadas de conhecimento é oferecer uma explicação de como se conformam as motivações dos atores, tanto em termos daquilo que é relevante como da escolha dos meios ou dos instrumentos para atingir os objetivos. Assim, no debate sobre a relação entre idéias e instituições, é possível identificar na literatura recente alguns esforços de pensar essa problemática partindo da premissa de que as idéias são como mapas e produtos da condição de incerteza dos processos políticos e sociais.

Assim, uma primeira corrente sustenta a anterioridade das idéias em relação aos interesses. As estruturas cognitivas teriam uma espécie de ordenação lógica causal, que permitiria identificar padrões causais transferíveis para as estratégias dos atores e consubstanciados no próprio desenho das políticas. As idéias desempenhariam a função de "guias para o comportamento", seja estipulando relações causais, seja delimitando estratégias para alcançar os objetivos. Entre as debilidades desse enfoque está a ausência de uma explicitação do mecanismo explicativo da adoção de um conjunto de idéias em detrimento de outros. A desconsideração do contexto social no qual as idéias se desenvolvem leva a que sejam tratadas como entidades que flutuam livremente, tendo em mente o pressuposto de que as idéias têm propriedades que produzem efeitos causais.

Ainda entre as correntes que partem da antecedência das idéias sobre os interesses, merece atenção aquela organizada em torno do conceito de comunidades epistêmicas. Ao contrário da anterior, esta fornece um mecanismo de seleção das idéias e também insiste na importância do aprendizado sobre políticas, seja dentro de comunidades que compartilham políticas públicas, seja nas suas relações com os formuladores de políticas. Entretanto, também esse enfoque apresentaria pelo menos duas dificuldades analíticas importantes (cf. Gofas, 2001a, 2001b). A primeira é o tratamento das idéias como produtos aleatórios que respondem à situação de incerteza. A segunda é a afirmação de que os atores são "redutores da incerteza" na coordenação da lógica causal. A crítica de Gofas ao trabalho de McNamara (1998) sobre a União Monetária Européia (UME) parece pertinente; embora afirme a interconexão entre idéias e interesses, a autora afirma que as idéias são fatores críticos no campo da política monetária porque a gestão macroeconômica é afetada pelas condições de incerteza. Dessa forma, ela estabelece uma distinção em termos de períodos históricos e setores específicos da economia, nos quais haveria um maior peso das idéias em função da presença da incerteza. Em outras palavras, a assertiva de que há conexão entre idéias e interesses é abandonada, e a explicação se constrói ad hoc baseada em fatores contextuais.

Além disso, dado o caráter aleatório das idéias, elas são consideradas variáveis intervenientes. Para Gofas (2001a, 2001b), essa definição traria como implicações teóricas sérios riscos de simplificações excessivas no papel desempenhado pelas idéias e estruturas cognitivas nos processos políticos, como por exemplo tomá-las como filtros cognitivos que dão o significado para as estruturas. A definição das idéias como variáveis ajuda a problematizar os processos de formação de interesses e de preferências, ao se deter nas bases materiais e no contexto social, mas também, em contrapartida, dificulta a exploração plena das potencialidades de um enfoque a partir das idéias.

Finalmente, a concepção do processo de aprendizado político como unidirecional das comunidades epistêmicas para os formuladores de políticas também seria uma visão reducionista. A principal objeção é a conseqüência dessa concepção unilateral: privilegiar a priori um conjunto de atores e de idéias em detrimento de outros. Novamente, defrontar-nos-íamos com a ausência de mecanismos explícitos de seleção de idéias e interesses, que conduziria a soluções metodológicas como a firmação do primado ontológico de idéias ou instituições ou, então, a explicações contextualizadas associadas à necessidade de enfrentar os limites impostos pela incerteza.

O segundo enfoque, que parte do axioma de que as idéias são posteriores aos interesses, considera as idéias como "pontos focais". Nas palavras de Goldstein e Keohane (1993), "as idéias afetam as interações estratégicas, seja contribuindo seja dificultando esforços conjuntos para atingir resultados mais eficientes, resultados que sejam pelo menos tão bons quanto o status quo para todos os participantes". Nessa perspectiva, "as idéias contribuem para resultados na ausência de um equilíbrio específico" (apud Gofas, 2001b). Na verdade, nesse enfoque as idéias concebidas como "pontos focais" podem desempenhar duas funções diametralmente opostas: ou permitem a definição de soluções cooperativas ou impedem que essas sejam atingidas.

A objeção mais relevante a esse enfoque está associada à afirmação de que o primado dos interesses sobre as idéias tem como conseqüência considerá-las uma dimensão exógena, o que leva à reiteração da visão dualista de interesses e idéias. Em outras palavras, o viés racionalista estaria sendo reintroduzido no momento em que o dualismo interesses-idéias é mantido. Finalmente, as idéias são, também, definidas como "elementos" dentro das instituições, como variáveis auxiliares, incluídas em cadeias causais institucionais, cuja dinâmica faz a mediação entre as idéias e os resultados das políticas públicas. Aqui as idéias são variáveis de mediação inseridas nas diferentes lógicas institucionais. São as instituições que afetam as políticas públicas, cabendo às idéias um papel secundário na explicação das performances das políticas. A explicação de por que certo conjunto de idéias é aceito enquanto outras são rejeitadas está na natureza dos arranjos institucionais, que serviriam como filtro de seleção das idéias mais aptas. Em outras palavras, as instituições seriam filtros que determinariam quais idéias têm maiores chances de ser mais influentes.

Na perspectiva analítica elaborada por Gofas, a preocupação principal é, enfim, contestar a incorporação residual ou exógena das idéias nas explicações sobre as escolhas públicas, a definição e a implementação de políticas. Em termos analíticos, essa postura teórica está sintetizada na assertiva de que interesses e idéias se constituem reciprocamente, na rejeição das correntes que sustentam seja o primado das instituições, seja a antecedência das idéias sobre os interesses.