Avaliação da educação básica e ação normativa federal

 


Examina-se a ação normativa federal concernente à avaliação nacional da educação básica, no Brasil, do período de 1995 a 2002, com o objetivo de evidenciar sua extensão e natureza como faceta da regulação educacional, durante os oito anos do Governo Fernando Henrique Cardoso. Verifica-se, nesse período, extraordinária ampliação dos meios e do instrumental de regulação federal da "qualidade" do ensino, conjugando as vias de medida e avaliação. Constata-se intensa intervenção do Poder Executivo, que sinaliza alterações constitucionais e a edição de leis, amplia a regulamentação da área e amplifica a regulação normativa federal. Esse quadro normativo permite entender como se exerce o poder e se concretiza o Estado-Regulador no país.

No decorrer dos anos de 1990, acentuadamente no período posterior a 1994, a sociedade brasileira viu ganhar centralidade o tema da qualidade do ensino como objeto de regulação federal, cuja viabilidade exigira o aporte de um sistema de informações educacionais conjugado a um sistema nacional de avaliação, considerados ambos elementos estratégicos da boa-governança1 educacional no país.

Este trabalho tem o objetivo de mostrar como a avaliação da educação básica brasileira se configurou na ação normativa federal do período de 1995 a 2002, que corresponde aos dois mandatos de governo de Fernando Henrique Cardoso - FHC.

A configuração inicial do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica - Saeb - teve lugar no fim da década de 1980, vindo a consolidar-se na segunda metade dos anos de 1990, quando foi também reestruturado e "modernizado" o sistema de estatísticas e indicadores educacionais. Nesse período, foram ampliados os meios operacionais de centralização da avaliação educacional com a inclusão de exames nacionais: o Exame Nacional do Ensino Médio - Enem - e o Exame Nacional de Certificação de Competências de Jovens e Adultos - Encceja.

A instância federal ampliou sua ação avaliativa no interior de programas como o do livro didático - PNLD - e o do Fundo de Fortalecimento da Escola - Fundescola -, neste especialmente com o projeto Plano de Desenvolvimento da Escola - PDE. Com o aval de governos subnacionais, o PDE introduziu uma "tecnologia" de planejamento estratégico em escolas públicas das regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste, que ensejou a condução externa da avaliação institucional e a realização, conforme assinalou Franco (2001), de avaliações longitudinais.

Além disso, foram estabelecidas normas legais que propiciaram a criação, pelos sistemas de ensino e escolas, de mecanismos flexibilizadores da avaliação da aprendizagem, especialmente importantes na regulação do fluxo escolar, a exemplo da classificação/reclassificação, progressão continuada e progressão parcial. Esses mecanismos apareceram associados à flexibilização da organização da educação básica (ciclos, alternância de períodos de estudos, grupos não seriados e outros), à possibilidade de aceleração de estudos para alunos com atraso escolar e à obrigatoriedade de estudos de recuperação, preferentemente paralelos ao período letivo.

Sobretudo, destacou-se na iniciativa federal a avaliação padronizada em larga escala, que, segundo Locatelli (2002, p.5), então diretora de avaliação da educação básica do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - Inep -, teria passado a assumir "papel central na formulação e implementação de políticas públicas". No caso da avaliação da educação básica, com o objetivo de "monitorar a qualidade"2 e com o desafio de fazer com que diferentes atores incorporassem a avaliação externa em seu cotidiano vendo-a como apoio para melhorar a qualidade do ensino.

Ferrer (1996) chamou a atenção para o crescente interesse pela avaliação educacional e a extensão da avaliação de sistemas de ensino, no contexto internacional, a partir da influência do impulso dado à avaliação educacional nos Estados Unidos, com a aprovação do Primary and Secondary Education Act, em 1965, e a publicação do Informe Coleman em 1968. No âmbito internacional, foi importante a criação da Internacional Association for the Evaluation of Educacional Achievement - IEA -, propondo-se a promover e realizar estudos internacionais de avaliação educacional, bem como a experiência de construção, nos anos de 1970, de indicadores internacionais de qualidade da educação pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE.

O crescente interesse pela avaliação de sistemas educacionais nos anos de 1980 levou à criação de mecanismos institucionais, centros, organismos e planos sistemáticos de avaliação, e à elaboração de indicadores nacionais de educação, entre outros, em um número crescente de países nas mais diversas regiões do mundo. Esse aumento de interesse teria como motivação, segundo Ferrer (1996), a pressão das mudanças contextuais sobre os sistemas de ensino: mudanças nos modos de administração e controle desses sistemas; demanda social de informação e prestação de contas; novo modelo de gestão educacional.