NÓ DA AVALIAÇÃO?

SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO BÁSICA:  

Carlos Augusto Abicalil* 

Situar a avaliação da educação nacional, dadas a abrangência e a complexidade do tema, é um exercício difícil, não-linear e de muitos percursos possíveis. Vale registrar que, per se, merece teses e dissertações inesgotáveis. Diante de tal desafio, optamos por um percurso que procura resgatar as considerações formais do Estado republicano pretendido pela sociedade brasileira, tal como se expressa na Constituição federal. A partir de uma breve referência a seus fundamentos e objetivos, saltamos para a consideração específica da educação nacional, na perspectiva do direito, de seus princípios e finalidades.

Sua atualização obriga à caracterização das bases da reforma educacional imposta ¾ e impostora ¾, seus elementos constitutivos ¾ normativos e organizativos ¾ incidentes sobre o financiamento, as condições de trabalho, a formação e a carreira dos profissionais, o currículo, a avaliação e a gestão.

Um importante trabalho de consideração crítica sobre a base de dados do SAEB ¾ Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica vem sendo desenvolvido pela CNTE ¾ Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação, sob o título Retrato da Escola II,1 cuja síntese aponta importantes fatores de incidência sobre a proficiência dos estudantes da educação básica. Os primeiros resultados confirmam os pontos de estrangulamento da oferta, resultando num diagnóstico suficientemente claro para indicar as prioridades de intervenção das políticas públicas.

Por fim, a qualidade social é abordada como norte irrenunciável para a avaliação, colada ao imperativo da valorização da educação e dos/as educadores/as. Seja no sentido da seleção, da comparação, da certificação, da classificação, do diagnóstico ou do controle, é indispensável considerar a centralidade do INEP ¾ Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, a megaestrutura disposta pelo MEC ¾ Ministério da Educação e do Desporto ¾ e sua (o)posição ante o horizonte utópico de construção de um sistema nacional de educação.

Um passeio simples e superficial sobre as disposições constitucionais já servirá de referência elementar para tratamento das bases referenciais sobre as quais se fundariam as políticas públicas de responsabilidade do Estado e de alcance universal como direito público subjetivo. Os fundamentos da organização do Estado federado estão claramente dispostos no art. 1º e seus objetivos, no art. 3º. O balanço dos anos que se sucederam à promulgação da Constituição federal quanto ao alcance de tais objetivos e dos sucessivos governos de "transição", de "reforma" e de "modernização" é mostra clara dos desvios de rota, de sentido e de direção. Para aferi-los, nada melhor do que a referência ao art. 6º: "São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição".

É incontestável a oposição de significados quando confrontados estes direitos sociais com as reformas constitucionais, a redução do Estado, as privatizações e restrições de direito advindas dos programas e das ações de governo legitimadas por voto da maioria e avalizadas pela ampla base de sustentação política nos ambientes legislativos de "representação" popular. Ainda assim, a universalidade do direito é a base do princípio de igualdade que não se opõe à pluralidade e às ricas diferenças que compõem qualquer povo. Antes, dá substância ao papel irrenunciável do Estado moderno. Com razão, a Constituição afirma no art. 19, III, que é vedado ao Estado criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si (Brasil, 1988).

Os artigos sob o Título II da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional ¾ LDB (Brasil, 1996) mencionam os princípios e fins da educação nacional, seguindo-se pelo direito à educação e dever de educar no Título III. Embora o dever da família preceda, na ordem da escrita, ao do Estado (art. 2º), em momento algum se pode suprimir qualquer das partes na afirmação do direito à educação escolar vinculada ao mundo do trabalho e à prática social (§ 2º do art. 1º).

A lista de 11 princípios revela-se como campo denso de disputa de significados e sentidos pautada nas tensões entre: o público e o privado; a consolidação do direito e a oferta de oportunidades; a universalidade e a obrigatoriedade; a gratuidade e o mercado; a pluralidade, a liberdade e a tolerância; a democracia e o controle. Eles pautam a afirmação do dever do Estado com a educação escolar pública nos incisos I, II, III, IV e V do art. 4º. O reconhecimento do déficit histórico com a escolarização de jovens e adultos e com a atenção infantil são expressos nos incisos VI, VII e VIII do art. 4º. Outrossim, a controversa expressão dos "padrões mínimos de qualidade", mencionados no inciso IX do mesmo artigo, em substituição a um padrão universal, não pode ser simplesmente reduzida à qualidade mínima sem ferir gravemente o art. 19 da Constituição federal.

Passados 14 anos da promulgação da Carta Magna, não existe lei complementar que fixe as normas da cooperação determinada pelo art. 23. Não há sequer projeto conhecido em tramitação. Fala-se correntemente em reforma tributária e reforma política, promove-se a reforma da administração com os vínculos conhecidos e oculta-se o debate estrutural sobre os critérios claros, precisos, públicos e permanentes de cooperação. Talvez pela contundente permanência dos matizes clientelísticos e patrimoniais da herança histórica (Mendonça, 2001). Certo é, porém, que tal fato tem assegurado um inédito poder de concentração da União em determinar políticas e programas em frontal contradição com o princípio federativo.

Retornando às disposições da LDB, o art. 8º mencionará os regimes de colaboração entre sistemas de ensino, regendo no plural, de acordo com as esferas de administração.

No caso específico da educação básica, a oferta educacional nos estabelecimentos oficiais de ensino é o foco no qual deveria ser verificado o cumprimento dos princípios propugnados pela Constituição, no art. 206, além de seus objetivos e finalidades já mencionados.

Porém, diante de leis flexíveis é necessário continuar a disputa. Dada a origem fortemente descentralizada da oferta da educação pública brasileira e a chamada coexistência entre redes públicas e a rede privada, é importante resgatar elementos da Carta Magna que balizam o pacto federativo e sintetizam a possibilidade de convivência humana na frágil nação brasileira. A idéia do regime de colaboração substituiu precariamente a formulação de um sistema nacional de educação. Assim como a cooperação entre as esferas administrativas exigiu regulamentação em lei complementar até hoje inexistente, o regime de colaboração entre sistemas não conhece regulação clara, objetiva, universal e validada para o território nacional. A tradição patrimonialista ganha farto espaço de teimosa persistência, regulando-se caso a caso, na forma de convênios pontuais e temporários, decretos ocasionais e, até mesmo, acordos informais entre "autoridades educacionais". É evidente que, num quadro destes, os princípios proclamados pela Constituição ficam sumariamente relativizados ao sabor do entendimento político dos governos de turno em cada unidade federada.

A LDB organizou a educação brasileira em apenas dois níveis: a educação básica (formada pela educação infantil, ensino fundamental e ensino médio) e educação superior, de acordo com o seu art. 21. A incorporação da educação infantil, ofertada em creches ¾ recém-saídas da rede de assistência social ¾ e pré-escolas, significou um avanço considerável do direito à educação. Não correspondeu, entretanto, ao aumento de recursos para a educação em igual intensidade.

Uma alegoria que bem expressa a apreensão de profissionais da educação básica brasileira sobre a atual organização é a máxima de Boaventura de Souza Santos (Arroyo, 2001):

Professores e alunos terão de ser exímios nas pedagogias das ausências, ou seja, na imaginação da experiência passada e presente se outras opções tivessem sido tomadas. Só a imaginação das conseqüências do que nunca existiu poderá devolver o espanto e a indignação perante as conseqüências do que existe.

No Brasil, a descentralização da oferta da educação obrigatória não é novidade. Nunca se logrou que o Poder Público central tivesse responsabilidade relevante na escolarização das maiorias. A esta característica correspondeu, sempre, a consagração de desigualdades regionais agudas, a pulverização de sistemas (e redes), a desarticulação curricular ou a sua rígida verticalidade e o estabelecimento de ação concorrencial entre as esferas de governo subnacionais. O poder formulador, normativo, tributário e controlador, por sua vez, não foi distribuído igualmente (Abicalil, 1998).

Por esta mesma razão, a LDB descreveu, sob a orientação constitucional, incumbências de cada esfera administrativa, notadamente nos art. 9º, 10 e 11. Em todos, o princípio da colaboração repete-se, subordinado ao cumprimento do direito público subjetivo ao qual correspondem deveres de Estado e ações de governo, à superação de desigualdades, à formação básica comum e a consolidação de um padrão de qualidade. É conveniente destacar que, embora a política de turno obedeça à lógica da municipalização da oferta, os sistemas municipais em franca expansão não herdaram da LDB a competência para avaliar.

A luta organizada em torno do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, desde o período constituinte, expressou a reivindicação por um sistema nacional de educação que articulasse as políticas públicas de educação, segundo um padrão unitário de qualidade, com estruturas democráticas de gestão, de planejamento e de avaliação e de forte apelo ao controle social das ações de Estado. Mesmo considerando a herança descentralizadora dos sistemas estaduais e da, já presente, municipalização de redes no ensino obrigatório, a articulação nacional do sistema objetivava assegurar os princípios da educação e alcançar seus fins. Diante de tanta desigualdade e da perversa concentração das riquezas ¾ regional e socialmente consideradas ¾, somente um sistema nacional seria capaz de cumprir os imperativos desejados pelo Estado de direito democrático. Como assinalamos anteriormente, a ordem formal satisfez-se com a saída de uma fórmula difusa e pouco comprometida: a cooperação entre as esferas da administração federativa e a colaboração entre sistemas.

As análises internacionais podem trazer referenciais importantes para nossa síntese (IE, 1999). A vontade estatal de promover a educação tem sido um fator de identidade nacional. Em muitos lugares, a maneira mais eficaz de vencer obstáculos e desigualdades foi a centralização. Em outros casos, comunidades locais regionais, por razões ideológicas, culturais ou políticas, disputaram com o poder central a conformação de sistemas locais. De todo modo, o desenho dos sistemas tem seguido o mesmo modelo da composição do Estado: federal, unitário, de comunidades autônomas etc. (Abicalil, 2001).

Ora, em qualquer modelo de organização, os aspectos mais fundamentais podem ou não estar presentes, a saber:

1. A gestão democrática do sistema, envolvendo as diversas forças sociais implicadas no processo, em todos os níveis, com regras estáveis para composição das instâncias de decisão, de avaliação e de planejamento;

2. A promoção de igualdade e a promoção da justiça social supondo a conjunção de diversos fatores, entre os quais:

2.1. as orientações estratégicas e a regulamentação;

2.2. programas, registros, certificações e métodos de reconhecimento e autorização;

2.3. os critérios de financiamento;

2.4. o estatuto de contratação do trabalho e de desenvolvimento profissional, bem como as normas de gestão;

3. A garantia da qualidade e da eficácia do processo, com investimentos pesados e com um trabalho de fortalecimento das relações voltadas à consolidação da nação e para além das fronteiras nacionais, a partir de uma matriz de desenvolvimento humano;

4. A geração de condições para que as escolas e as equipes de trabalho possam assumir suas responsabilidades correspondentes à resposta às expectativas comuns, aos planos pedagógicos, às famílias e aos estudantes, ao entorno econômico e cultural, demarcada pela abertura à prática e à exigência de cidadania;

5. Articulação do nível local, regional, nacional e, inclusive, supranacional (importante na formação dos blocos contemporâneos e nas relações internacionais, em geral), fortalecendo o caráter público do sistema.