Gestão Democrática - Avaliação e gestão democrática

Na regulação da educação básica brasileira: uma relação a avaliar

Dirce Nei Teixeira de Freitas

Doutora em Educação e professora da Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD). E-mail: dircenei@terra.com.br

O objetivo é derivar questões de interesse para a avaliação dessas práticas, destacar o lugar/não-lugar da avaliação na gestão democrática delineada nessa regulação e ressaltar a importância da concepção de democracia na configuração de ambas as práticas.

A democratização da gestão educacional no Brasil não se constitui hoje opção de governantes e administradores, porque é, antes, compromisso constitucionalmente estabelecido do Estado e da sociedade. Todavia, o entendimento e a materialização desse compromisso dependem de múltiplos e inter-relacionados fatores. Este trabalho trata da relação entre gestão democrática e avaliação educacional presente/ausente nas disposições normativas fixadas para a educação básica desde 1988, enfatizando a importância da inter-relação dessas práticas.

A análise põe em questão a noção genérica e abstrata de gestão democrática no discurso oficial, deriva indagações de interesse para as práticas gestora e avaliativa e para a necessária avaliação de ambas. O pressuposto é o de que, em "tempos de avaliação educacional", tais práticas devem ser submetidas ao exame social.

Considerações preliminares

O uso corriqueiro do termo gestão e da expressão gestão democrática está impregnado de imprecisões e obscuridade, a ponto de servirem para designar realidades diversas. Silva Júnior (2002) constatou que, no debate educacional da última década, a "hegemonia semântica e discursiva" desse conceito acabou favorecendo a intensificação da privatização por dentro dos sistemas de ensino, de tal modo que,

    No imaginário coletivo e em consideráveis segmentos do discurso educacional brasileiro, gestão significa gestão empresarial, o que leva ao embotamento da produção do significado de gestão educacional e à mercadorização de seus critérios de ação. (p. 203)

No entanto, a introdução desse conceito no debate educacional se deu justamente quando a crítica ao caráter conservador e autoritário da administração na área da educação enfatizou, no contexto socioeconômico-político dos anos de 1970-80, o seu compromisso com a transformação social e com a democratização do ensino e da escola (Paro, 1996). Nesse momento, ganhou relevo o caráter político e pedagógico da administração educacional, ao qual deveria se sujeitar a sua dimensão técnica. Gestão aparecia aí com um significado distinto de gerenciamento (comando e controle tecnocrático-autoritário do trabalho de pessoas).

Considerando a origem etimológica do termo, Cury (2002, p. 165) afirmou que a gestão "(...) é a geração de um novo modo de administrar uma realidade e é, em si mesma, democrática já que se traduz pela comunicação, pelo envolvimento coletivo e pelo diálogo". A riqueza dessa noção, para ele, se faz ainda mais significativa ao se traduzir em movimento histórico a exigir novas relações de poder entre governantes e governados.

É importante relembrar que o desafio da gestão foi objeto de atenção das Conferências Brasileiras de Educação (CBEs)1 realizadas no período 1980-1991. Na III CBE, Silva (1986) enfatizava o imperativo de se considerar a administração educacional como uma questão de relevância para a concepção e a emergência de uma nova forma de pensar o sistema educacional e de se fazer educação no país. Essa nova forma teria compromisso com juntar/articular/fundir reflexão e ação. Assim, falar em administração ou gestão2 seria

    (...) falar de políticas, de definição de estratégias, de determinação de objetivos, de alocação de recursos, e de implementação, acompanhamento, controle e avaliação do conjunto de ações que constitui o trabalho educativo, bem como de sua organização. (Silva, 1986, p. 95)

Os discursos articulados nas cbes indicam que a geração do "novo" consistiria em opor ao conservadorismo dominante um forte compromisso com a transformação social. Para isso, propugnava-se uma gestão dos negócios/serviços/coisas públicas que opusesse ao autoritarismo, ao centralismo, à concentração do poder e à heteronomia preponderantes um processo de transformação do exercício do poder. Estaria ele calcado na democratização do conhecimento, do ensino, da escola e dos sistemas, tendo como horizonte transformações substanciais nas relações sociais.

Essa "nova" forma de administrar deveria ser capaz de opor à prevalência da técnica a prevalência do político e do pedagógico; à racionalidade instrumental, uma racionalidade valorativa; ao predomínio do formalismo, das normas escritas e das estruturas hierarquizadas, a construção cooperativa de alternativas e as formas participativas de decisão-ação-regulação; à separação entre concepção e execução, a unidade do pensar-fazer, da teoria-prática; ao aprofundamento da divisão técnica do trabalho, mediações para a democratização de conhecimentos e saberes do trabalho; à seletividade do processo de escolarização, a garantia e a efetivação da educação escolar como direito público subjetivo.

Na literatura educacional recente, o termo gestão aparece com um significado restrito, geralmente empregado para designar o processo pelo qual se viabiliza determinada política educacional. Mas, também, tem sido usado para designar um processo mais amplo, que abrange a própria política educacional em suas diversas fases constitutivas (formação de agenda, formulação, implementação, implantação, monitoramento, avaliação).

Um exemplo de emprego restrito pode ser encontrado em publicação da Associação Nacional de Política e Administração Educacional (anpae), na qual gestão educacional é definida como

    (...) conjunto de instrumentos para a direção, o gerenciamento e a coordenação das ações concretas previstas nos planos, programas e projetos, para garantir a obtenção dos resultados programados e o atingimento dos objetivos e orientações gerais presentes na política estabelecida. (Algarte, 1998, p. 16-17)

A gestão aparece como intervenção posterior e dependente da política,3 não resguardando a abrangência semântica atribuída ao termo no momento em que ele se propagou no discurso educacional brasileiro.

O emprego do termo com significado amplo pode ser visto em Bordignon e Gracindo (2000, p. 147; grifo nosso), que o utilizam para designar o "(...) processo político-administrativo contextualizado, através do qual a prática social da educação é organizada, orientada e viabilizada".

Além do emprego restrito e amplo, o termo gestão sofreu um processo de adjetivação que, concordando-se com Silva Júnior (2002), mais concorreu para obscurecer do que para elucidar o seu entendimento. A proliferação da adjetivação se deu desde os anos de 1980, de modo que hoje é preciso um esforço teórico para que se possa apreender não só o emprego desse termo, mas, principalmente, a lógica e os fundamentos de sua qualificação. Esse esforço é indispensável para o correto discernimento dos qualificativos da gestão educacional, encontrando-se, entre os mais usuais, estes: gestão democrática, gestão participativa, gestão dialógica, gestão compartilhada, gestão gerencial, gestão estratégica, gestão da qualidade total.

Nesse emaranhado de qualificações, proliferam na literatura educacional recente abordagens que, reportando-se à gestão democrática, se limitam a tratar da participação comunitária (necessidade, vantagens, possibilidades, empecilhos, mecanismos, instrumentos desta). Encontra-se até abordagem que apresenta a "gestão compartilhada" como se fosse o mesmo que "gestão democrática", ou a manifestação maior desta.

Para Silva Júnior (op. cit.), a qualificação da gestão como "democrática" e "participativa" tem se revelado um jogo conceitual intencional, cujo desdobramento sobrepõe esses adjetivos ao qualificativo "pública". Isso favorece a crescente prevalência da lógica do mercado educacional sobre a do direito à educação. Não se trata, portanto, de uma questão de somenos importância. Para o autor, a expressão "gestão pública" seria a mais apropriada para denominar o sentido de uma gestão que rejeita a imposição de práticas de administração privada na administração pública.

Regulação jurídico-legal: a gestão democrática e o lugar da avaliação

Parece importante relembrar aqui como se deu a inscrição da expressão gestão democrática da educação na regulação jurídico-legal vigente e, ao mesmo tempo, ressaltar o lugar da avaliação nessa concepção de gestão, bem como a relação entre elas. Para tanto, a análise parte de uma perspectiva histórica. Considera, de um lado, as propostas formuladas nos anos de 1980-1990 por entidades da área educacional nas Conferências Brasileiras de Educação (CBEs), no Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (FNDEP)4 e em Congressos Nacionais de Educação (CONEDs). De outro lado, foca projetos de leis de autoria e defendidos pelo Ministério da Educação (MEC) e o ordenamento jurídico-legal construído no período de 1988-2001.

Lembra-se que o debate nas cbes do período de 1980-1986 enfatizou a gestão pública, acentuou a democratização da educação, a descentralização e discutiu a municipalização. Especialmente importante foi o consenso expresso na Carta de Goiânia, de 5 de setembro de 1986, uma vez que indicou para o texto constitucional a inscrição de princípios relativos à gestão democrática, destacadamente estes dois:

    19. O Estado deverá garantir à sociedade civil o controle da execução da política educacional em todos os níveis (federal, estadual e municipal), através de organismos colegiados, democraticamente constituídos.

    20. O Estado assegurará formas democráticas de participação e mecanismos que garantam o cumprimento e controle social efetivo das suas obrigações referentes à educação pública, gratuita e de boa qualidade em todos os níveis de ensino. (Carta..., 1988, p. 1.243; grifos nossos)

Esses princípios expressam uma concepção de gestão democrática que, centrada na execução, deixou de propugnar a atuação da sociedade civil na formação da agenda pública e na formulação de políticas educacionais, prevalecendo aí um significado restrito do termo gestão. À sociedade civil caberia a função de controle da ação executora estatal no cumprimento de suas obrigações para com a educação pública, por meio de organismos de representação constituídos democraticamente, cuja natureza/poder não se define senão por inferências baseadas na função reivindicada, qual seja, a de controle. Basicamente, a democratização da gestão propunha-se a enfrentar na esfera da execução o exercício autocrático do poder, a hierarquização e centralização administrativa e, ainda, submeter ao exame social (vigilância, fiscalização) a ação executora estatal na educação. Preso ao recente passado autoritário, o então propugnado não chega a vislumbrar o futuro da gestão educacional para além de avanços compatíveis com uma concepção liberal de democracia.

No contexto de elaboração da Carta Constitucional de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996, o tema gestão democrática tornou-se eixo importante das ações políticas das entidades que constituíram o fndep. Este buscou preservar o Estado do desvirtuamento gerado por interesses privados, defendeu a escola pública, a exclusividade das verbas públicas para essa escola e a organização de um sistema educacional que contasse com a institucionalização da participação da sociedade civil na esfera do Executivo e do Legislativo (Gohn, 1992). Defendeu uma concepção ampla de gestão democrática que, nas palavras de Rosar (1999, p. 12), implicaria

    (...) a redefinição da estrutura de poder, desde o nível macro do Ministério da Educação na sua forma de organização e funcionamento, até o nível micro de cada escola. As ações do MEC deveriam estar adequadas às deliberações de um Fórum Nacional de Educação que pudesse definir, a partir de amplo debate nacional, as diretrizes político-pedagógicas, as prioridades educacionais, a garantia de recursos para todos os níveis de ensino considerados como um todo, e as formas de avaliação dos mesmos, com a participação de diversos setores sociais.

A concepção restrita de gestão parecia então superada e a construção da gestão democrática não estaria focada apenas na unidade escolar.

Quanto à avaliação, constatou-se que ela não apareceu no debate educacional dos anos de 1980 como mediação necessária à forma democrática de gestão da educação. Examinando-se o conteúdo das CBEs (Conferência..., 1980; 1982; 1986; 1988), pode-se verificar que a avaliação, como estratégia ou ferramenta da gestão educacional, não figurou como tema da agenda de debates dos educadores, de modo que essas Conferências não refletiram o crescente destaque dado a essa prática, tanto no planejamento educacional, como nos estudos avaliativos e nos programas e projetos governamentais (Freitas, 2005a).

Contudo, isso não significa que o debate (nas CBEs e no FNDEP) a respeito da nova forma de administrar a educação deixasse de abrir possibilidades para a afirmação do interesse pela avaliação de larga escala como estratégia da administração central. A crítica aos resultados do sistema educacional, juntamente com um discurso sobre uma política para educação dos pobres, ensejou a ênfase nos temas da qualidade e das oportunidades do ensino. Sob esses argumentos, os diagnósticos ganharam destaque e os agentes estatais se empenharam em ressaltar a necessidade do governo central contar com indicadores confiáveis a respeito da realidade educacional existente no país (idem, ibid.).

Nota-se que o discurso dos educadores nas CBEs e no FNDEP, mesmo sem alusão direta e explícita, não deixou de trazer latente a necessidade da avaliação educacional, quer fosse para demarcar a idéia de um padrão de qualidade nos sistemas de ensino, quer para o controle social da execução de políticas e do cumprimento das obrigações estatais na educação, quer para viabilizar formas democráticas de participação. Todavia, não parece ser pertinente inferir que estivesse aí sugerida qualquer forma de avaliação que prescindisse da lógica democratizante, ou mesmo que a afirmasse como essencial à democratização da gestão educacional.

Inscrita a gestão democrática no texto constitucional de 1988 como um dos princípios do ensino público, travou-se a luta pela sua definição no processo de elaboração da LDB. As diferentes proposições em disputa no processo legislativo (que se estendeu de 1988 a 1996) revelam distintas concepções de gestão democrática e evidenciam o lugar atribuído ou não à avaliação educacional.